2024年6月21日，美国财政部投资安全办公室正式发布了拟议规则通知（Notice of Proposed Rulemaking, NPRM），以实施美国总统拜登于2023年8月发布的《关于美国在受关注国家开展涉及国家安全技术和产品领域投资的规定》第14105号的行政令（即，“该行政令”）以及去年发布的《制定拟议规则的预先通知》（ANPRM）中的部分提议。

据高盖茨早前发布的客户通讯所提到的，《制裁反击美国敌人法案》（以下简称“CAATSA”）已经于2017年8月2日经签署而形成法律。CAATSA显著增强了美国对俄罗斯的制裁力度。其中，法案特别规定美国总统必须针对俄罗斯国防、金融和能源部门实施某些额外措施，并将已经通过行政举措执行到位的某些对俄制裁措施编进法律中。美国总统也需要遵照CAATSA中的特别监督机制来允许国会监督与制裁落实相关的进展情况【1】。但是，并不是所有的制裁规定均能立即生效，具体落实行动正持续进行中。 对于CAATSA具体实施的下一个重要日期是2018年1月29日。首先，从该日期开始，新法规要求针对与俄罗斯国防和情报部门进行“重大交易”的人员和实体施加“额外二级”制裁。其次，经修改扩充的第13622号行政命令的第4号令在该日生效，从而显著扩大了对俄罗斯深海、北极近海和页岩油项目限制的地理范围。第三，1月29日是总统必须向国会提交报告的最后期限，该报告将对俄罗斯寡头政治家、高级政治人物以及半国营实体予以明确，以便对这些人员实施可能的制裁。 下文会进一步探讨这些变化。随着特朗普政府对俄政策的继续制定和完善，涉及俄罗斯实体利益以及关键部门的企业应当继续关注及跟进CAATSA以及政府所承诺的其他措施的落实情况。 对俄罗斯国防和情报部门的额外二级制裁 CAATSA第231条规定，总统要对那些确定与俄罗斯国防和情报部门进行“重大交易”的人员（包括外国人员）实施“额外二级”制裁，范围包括任何交易，无论是否与美国或美国人有关。CAATSA要求总统在一份潜在二级制裁措施清单中进行选择，从影响相对有限的措施（如拒绝进出口银行的协助、禁止颁发美国出口许可证以及将公司人员驱逐出美国领土）到查封受制裁人员的财产从而使其被列入财政部外国资产管理办公室（“OFAC”）所制订的特定国民和禁止往来人员名单（“SDN名单”）中。 去年10月，美国外交部发布了一份经确认属于俄罗斯国防和情报部门的实体名单，同时还发布了于此有关的常见问题解答清单（FAQ）以便提供与制裁相关的指导，包括解释有关何为“重大”交易的内容。请注意实体名单作为指导文件予以提供，而与该名单中未包含的俄罗斯国防和情报部门的其他实体开展的重大交易很可能触发制裁。美国政府采用额外二级制裁的决定，将很大程度上视事实情况而定，通常只有在与潜在制裁目标进行意在终止或限制其潜在活动的讨论之后才会作出这一决定，因此，在1月29日或在该日期之后无法立即发布本条规定项下的制裁决定。尽管如此，本条制裁规定仍然意味着实质性的制裁风险，因而目前与俄罗斯国防和情报部门（尤其是外交部名单所包含的实体）正在进行或计划进行交易的任何人员都应当立即从美国制裁合规的角度审查其交易。 对扩充后的第4号令的落实情况 2017年10月，作为落实CAATSA第223条的一部分，OFAC修订了其第4号令。该修正案适用于俄罗斯能源部门中的指定实体。原先的第4号令禁止美国人从事与支持深海、北极近海或页岩油项目的勘探或生产项目相关的，直接或间接提供、出口或再出口商品、服务（金融服务除外）或技术方面的活动。这些被禁止的项目具有以下特征：（1）具备产油的潜力；（2）位于俄罗斯领土，或是在俄罗斯声称所拥有的海域或其领土延伸海域，以及（3）涉及在第4号令项下部门制裁确定名单中所指定的个人。 如今，修订之后的第4号令还将适用于满足下列条件的深海、北极近海或页岩油项目：（1）在2018年1月29日当日或之后发起的项目；（2）在全球任何地方均具备产油的潜力；以及（3）涉及第4号令所指定并直接或间接拥有33%或以上的项目所有权或者拥有对项目的主要表决权的任何个人。 特朗普政府提交的两份报告 最后，CAATSA第241条规定，总统要在1月29日之前向国会提交一份对“高级别外国政治人物和俄罗斯联邦的寡头政治家”进行确认的报告。名单中所要纳入的重要的高级政治人物的标准将通过他们与俄罗斯政权的关系亲密程度以及他们所拥有的净资产来进行衡量。在该报告中，需要评估这些个人与俄罗斯总统弗拉基米尔•普京以及俄罗斯统治精英阶层的其他成员有多亲密，无论是否有证据表明其存在腐败任何迹象、其收入来源（包括其家庭成员的收入来源）以及无论其是否隶属于任何非俄罗斯企业。 在报告中，还需要对所谓的“俄罗斯半国营实体”（比如说一些直接或间接支持政府的非政府实体）予以明确。报告必须清楚地描写这些实体在俄罗斯经济方面发挥的作用、领导结构和受益所有人，以及其非俄罗斯企业关联机构的范围。 除了明确确认这些个体和实体以外，报告还需要考虑并且分析下列情况：（1）上述个体和实体接触包括银行、证券、保险以及不动产行业等在内的美国关键经济部门的情况；(2）如果对这些个体或实体施加新的债务和股权限制或资产禁止/冻结措施而可能对其产生的影响；以及（3）施加二级制裁对包括俄罗斯和美国经济以及美国盟友在内的潜在影响。 结论 对于在俄经商的企业或者与俄罗斯的个人或实体之间有业务往来的公司（以及对于在这些公司之间开展业务的个人）而言，上文所述的制裁条例的更新必将大大增强制裁合规防范措施，尤其是关于确认某一笔交易的俄罗斯当事方并对该方实施尽职调查的必要性。高盖茨国际贸易以及监管团队将继续关注及更新有关 CAATSA实施的实质进展情况。 * * * 高盖茨律师事务所的国际贸易业务部能够在相关政策进展以及有关其他国际贸易法合规方面的问题为客户提供帮助。 ________________________________________ 【1】点击 这里 可以查阅我们之前讨论 CAATSA的客户通讯。

2017年7月18日，随着德国通过对《对外贸易和支付条例》( Außenwirtschaftsverordnung ) (“ FTAPO ”) 的第九次修订，就来自非欧盟国家的投资者对德国公司的并购以及非德国投资者对德国军事领域公司的并购，德国联邦政府的审查和批准权力得到了明确和扩大。根据FTAPO，当一外国投资者对一家德国公司的收购可能威胁到公共秩序以及安全时，德国联邦经济与能源部( Bundesministerium für Wirtschaft und Energie ) (“ FMEE ”)有权对该收购进行审查和否决。 FTAPO的修改是德国联邦政府针对多起由非欧盟国家投资者参与的，且涉及掌握核心技术的德国企业的并购项目所做出的应对，例如，对德国机器人制造商KUKA的并购以及对德国科技公司AIXTRON的拟议并购交易，后者因为美国外国管理委员会国家安全方面的考量而最终没有成功。 此次修改带来两项明显的后果，分别为：进一步明确了并购交易须经过国家安全审查程序的公司范畴，且当交易案涉及的公司从业于军事行业时，政府的审查权被进一步扩大；此外，两阶段审查程序的耗时显着延长。 申报义务的明确以及扩大 之前除了军事行业从业公司，FTAPO对于“需要通过国家安全审查的公司”的定义范畴比较模糊。在过去，所有“威胁到公共秩序以及安全”的并购交易都需要通过审查，但条例并没有对此给予进一步明确细化。FTAPO经过修改后，对符合下列情况的公司的并购交易被明确要求必须通过安全审查：(i) “关键基础设施”的运营商；(ii) 向上述“关键基础设施”运营商提供软件的软件公司；(iii) 特定的云计算供应商；以及 (iv) 为医疗卫生行业的远程信息处理提供基础设施的公司。 “关键基础设施”运营商包括在能源、信息技术、电信、运输、卫生、用水、食品、金融和保险等行业的公司。运营商仅在超过条例规定的临界值时才被视为“关键”，而这些条例的目的是要求这此公司承担网络安全义务。举几个例子来说，每年平均有2万5千个或以上运行实例的服务器群、每年有3万人次或以上住院病人的医院、每年净发电量达420兆瓦或以上的发电厂、每年有1500万或以上次交易的取款授权系统运营商以及每年有2000万人次或以上的机场旅客运输系统运营商等等，上述这些基础建设运营商就被视为“关键”。 如今，外国投资者在对上述公司进行投资时如满足下列条件，则需要对相关交易作出申报：1）投资者或对投资者持表决权达25%或以上的股东是来自欧盟外国家；2）在交易完成后，投资者直接或间接对德国目标公司持股比例达25%或以上。符合以上条件的拟进行交易必须以书面形式向FMEE作出申报。若FMEE认为该交易会对公共秩序或安全造成威胁，则FMEE可以在经联邦政府的同意后制止该交易，或要求该交易在满足某些条件后才能进行。 另外，现有的业已更严苛的针对军事行业的条款范围被进一步扩大。到目前为止，只有制造战争武器、装甲车辆发动机和驱动装置或者政府信息分类加密软件产品的公司在并购中需得到批准。上述范围在新条例中被扩大到其他国防设备的制造商，例如侦察和火控系统，上述系统的出口本就需要FMEE批准。 审查时间延长 除了上述审查范围的扩大，审查时间也被修改了。以往，只要FMEE在股权或资产买卖合同签署后三个月之内没有作出反应，拟进行交易即被视为通过审查。现在上述三个月期限的起算日期始于FMEE知晓拟进行交易之日。在收到包括投资者结构、集团年报以及投资者商业计划等关于拟进行交易的全套材料后，FMEE有4个月的时间（之前为2个月）来决定是否进行第二阶段的审查。在FMEE与拟进行交易的涉及公司进行谈判的过程中该时效被中止，即谈判时间不计入4个月中。 若拟进行交易涉及军事行业，只要FMEE在收到所有材料之日起3个月内（之前为1个月）没有决定启动审查程序，则该交易被视为通过审查。审查程序一旦启动，耗时便会长达3个月。也就是说涉及军事行业的并购交易在FMEE收到所有材料后到审查完毕，一共需要6个月的时间。另外，材料递交是否“完整”也很大程度上由FMEE自行决定，这也会进一步延长审查时间。 在签署拟进行交易的法律文件之前申请一个具有法律效率的无异议／清洗函仍是可行的，前提是该拟进行交易不涉及军事行业。但是审查时间由原来的1个月被延长到2个月。 对于并购交易的影响 总的来说，FTAPO的修改将须经德国国家安全审查的交易范围显著扩大，这势必将对未来由欧盟以外投资者参与的并购交易产生影响。随着申报要求的扩大，越来越多的交易需要根据FMEE的国家安全审查要求来准备并签署申报文件，这就使得来自美国、中国或日本的投资者的收购成本有所提高。另外，在拍卖竞标程序中，来自欧盟以外的投标者将由于不得不考虑安全审查期限的延长而处于不利地位。 另一方面，FTAPO的修改为国际买家（以及本土买家）判断哪些交易需要通过安全审查提供了法律上更多的确定性，且批准与否的审查标准并没有变化。换句话说，现在就一个具体的并购交易来说，判断其是否需要通过德国国家安全审查比以往要简单得多了。

距离美国大选只剩一天，根据最新民调，分析人士认为： 候选人双方势均力敌，很难预测谁会当选。 希拉里一开始占据显著优势，但在临近大选最后几日的势头显然倾向于川普。 目前仍不清楚参议院民主党候选人能否赢得足够的选票来控制参议院。 民主党可能在众议院获得10-15个席位，但众议院仍将受控于共和党。 重要的是，无论选举结果如何，在未来四年内，中美关系将面临一个更加困难的局面： 中美之间商品、资本和人员的流动将受到更多限制。 双方发生冲突的可能性将会增加。 在这种形势下，在美国有出口或投资业务的中国公司宜密切关注形势发展，必要时应请相关专业人士协助，获取专家意见。 总统选举 概括来讲，此次美国历史上两个最不受欢迎的总统候选人之间的角逐的关键在于：如果此次选举是针对川普，那么希拉里会赢；如果是针对希拉里，那么川普会赢。关键问题始终是川普能否让自己不成为选举的焦点。 在第一次辩论和最后一次辩论之间有几个星期的时间，在此期间的选情都是针对川普的。他遭受了许多诋毁。希拉里在民调中的人气不断攀升。但随着联邦调查局（FBI）出人意料地宣布重启调查希拉里在担任国务卿期间使用私人邮件服务器一事，公众再次对希拉里的诚信和正直产生了严重怀疑，民调差距开始缩小。但是约25％的投票者已经提前投票，而且希拉里的团队在拉选票方面更有组织性，相对减轻了FBI重启调查带来的影响。 美国总统选举采取“选举人团制度”。每个州的选票数取决于该州的国会议员数外加两名参议员票数。要赢得选举，需要获得270张选票。希拉里在初期占有明显优势，因为在最近的六次总统选举中，共有242张选票的18个州投票给了民主党。 此次选举的结果将由少数所谓的“摇摆”州决定，因为在往届选举中它们曾把票投给了民主党或共和党。为了赢得总统选举，川普必须赢得俄亥俄州、佛罗里达州、北卡罗来纳州、爱荷华州和一些其他小州（或赢得传统的民主党州，如宾夕法尼亚州或威斯康星州）。 参议院选举 共和党目前以54-46的优势掌控参议院。如果民主党人要控制参议院，他们必须在希拉里当选的情况下赢得四个净席位（因为副总统可以投一票打破平局）或者在川普当选的情况下获得五个净席位。 虽然民主党人有胜算能得两个席位（伊利诺伊州和威斯康星州），但他们可能会失去一个目前民主党参议院领袖里德（内华达州）的席位。有五个州的参议院席位竞争激烈：宾夕法尼亚州、新罕布什尔州、北卡罗来纳州、爱荷华州和密苏里州。民主党人需要赢得其中的2-4个席位才能获得参议院的控制权。 对中美关系的影响 反华言论在前几届美国总统选举期间已经有所抬头。这次无论谁当选，都可能会进一步收紧美国的政策。两国之间商品、资本和人员的流动可能会受到更严格的限制。 支持西拉里 和 川普的选民中有很多人变得更加民族主义、反贸易和反外国投资。选举结束后，更多的共和党和民主党议员也将会持同样观点。 越来越多的美国人及其政府代表认为是中国导致了一些美国公司的不景气，夺走了美国人的就业机会。认为中国“不公平竞争”，不公平地限制美国对中国的出口和投资。此外，尽管中国在全球气候变化或伊朗制裁方面有所帮助，却不愿意控制朝鲜核武器计划或在南海的扩张。 因此，从根本上说，美国很可能会更严格地打击其所认为的不公平贸易，在网络空间、知识产权和本地化方面采取措施。 附：两位候选人的主要政治主张 希拉里 反对跨太平洋伙伴关系协定（TPP），但如果协议对劳动力、环境和执法条款有所加强的话,可能会重新考虑。 将加强对不公平贸易做法（倾销、反补贴税、非关税贸易壁垒）的应对。将任命一名新的“贸易检察官来确保其他国家的诚信”。 如果其他国家“违反规则”，愿意考虑实行有针对性的关税政策。 强烈反对包括数据本地化在内的数字贸易限制，提倡自由和开放的互联网。 将通过以下方式，使美国公司更难以迁移到国外：对离开美国的公司的非汇回本国利润征收“离境税”；限制跨国公司的美国附属公司的利息抵税，以阻止“收益剥离”，并取消对那些把工作机会转移到海外的公司的税项减免。 将通过以下措施增加在美国开展业务的成本：提高美国的最低工资，加强工会集体谈判的权利，以及敦促更广泛的利润分享。 川普 拒绝跨太平洋伙伴关系协定（TPP）。 可能发展双边贸易协定，而不是多边贸易协定。 对违反贸易协议的行为采取措施。 将指示财政部长将中国称为货币操纵者。 将指示美国贸易代表署就包括盗窃美国商业机密在内的行为向中国提起贸易诉讼。 他曾说要对来自中国的货物征收高达45％的进口关税。 意欲对美国公司的离岸产品征收额外的关税。 制定一次性的资金汇返期，所有国外持有的现金都支付10％，无论是汇回美国还是海外持有现金。 取消海外收入的延期缴税（但保留外国税收抵免）。 采用地区税制，即美国公司在其他国家的分支机构已向所在国缴税不用再向美国缴税。 降低公司税率并取消公司替代最低税。 很可能在以下方面持强硬观点：限制加密的使用、维持美国在互联网上的影响力、政府更积极地限制在线言论和加强政府监督作用。 基础建设 无论是希拉里还是川普，在上台后的头100天内都可能会推动一项改善美国基础设施的大举措。两位候选人都没有提出具体关于外国公司参与基建项目（道路、桥梁、水路、宽带部署、机场、智能电网、公共交通）的政策。然而，不利的政治气候将使外国公司的参与面临挑战。

截止至今年，中国企业在德国的并购交易额达到了110亿美元，创历史新高。然而，德国联邦经济与技术部（“FMET”）对近期中国投资者并购德国企业的两起并购案进行了更深层的审查，使得中德并购日渐良好的势头蒙上了一层阴影。与此同时，近期将访华的德国经济部部长加布里尔（Sigmar Gabriel）大力倡导欧盟加强对外国投资的限制。限制措施针对以下情形：收购方为国有企业；收购方的收购是遵循政府要求或收购资金来自国家财政补贴；收购方的母国对外资投资设限；或者该投资受产业政策影响。 鉴于上述的情况变化，关于德国一直以来对于外资投资，特别是来自中国的投资，施行的宽放政策是否将有所改变，成为了近期大家讨论的焦点。为了寻求答案，我们有必要首先了解目前德国对于来自非欧盟国的外资投资适用的法律情况。 依据 FTA 对外资投资的审查 根据德国外贸法(Außenwirtschaftsgesetz) ("FTA")，FMET有权对涉及德国企业的直接或间接的外资投资进行审查，在投资威胁公共秩序以及安全的情况下，FMET有权禁止。满足以下条件的投资交易需要接受审查：投资者来自非欧盟国家，或投资者超过25%的投票权被来自非欧盟国家的股东持有；且投资交易之后投资者直接或间接持有德国被收购公司超过25%的股权。 除了涉及国防或加密软件制造商的并购，FTA不要求交易方对并购交易进行正式登记或正式公告。FMET需通过媒体或与德国联邦卡特尔办公室、联邦金融监管局合作自行获取外资在德国投资的信息。 在知晓外资对德国企业投资的情况后，FMET将在签署并购合同或并购出价公告之日起三个月内对相关交易进行初步审查。若FMET没有在上述三个月期限内采取任何行动，则相关交易被认作已通过审查，即无须额外审查。若FMET启动正式审查，投资者必须向FMET递交所有关于拟定交易的材料，包括其自身的股权构架以及交易战略意图。在收到上述材料之日起，FMET有两个月的时间来禁止交易，或对交易设限、设条件，以保证公共秩序及安全。 为了避免法律上的不确定性，也为了缩短审查时间，外国投资者可以在交易进行之前主动将交易向FMET披露，以获取一份具有法律效力的无异议函（清洗程序），在上述情况下，FMET在收到主动披露之日起一个月内需启动正式审查程序，逾期的话，相关交易被认作已通过审查。并购交易双方经常以在交易文件中约定主动向FMET披露交易的方式，将清洗程序加以利用。 根据FTA的解释性备忘录，只有在少数以及特殊情况下才会使得交易被限制或禁止。由于交易仅能在“威胁到德意志联邦共和国的公共秩序和安全”的情况下才能受限或被禁止，FMET的任何类似决定都可能使其在法庭上面临挑战。根据欧盟运作条约（“TFEU”）第52条以及第65条第一款规定，任何关于在欧洲境内资金自由流动的限制，仅可以在考量了公共秩序和安全的情况下作出。根据欧洲法院对“公共秩序和安全的威胁”的考量，至今仅在极有限、极极端的情况下才会对资金的自由流动设限。因此，尽管法条规定地比较宽泛，解释、适用起来却是相当狭义的。 永久>转折点还是暂时举措？-- 未来对中德并购交易的限制 根据TFEU第52条以及第65条第一款规定，显然，任何对来自非欧盟国的外资对德投资的障碍需要在欧盟层面设置。不然的话，只要利用非欧盟国投资者在欧盟设立的公司来对德国进行投资，规避上述法律并不困难。至于其他欧盟国是否会站在德国一边，支持对外资投资引入新的限制规定，也是一个未知数。 我们也可以从FMET的动机来看。有德国媒体报道说，FMET撤销之前的通过审查决定，并对两起中德并购案重新审查，其中至少有一项并购案涉及美国情报机构的干预继而触及了军事安全问题。但FMET此次行为的主要动机看起来是截然不同的：根据德国经济科技部部长加布里尔（Sigmar Gabriel）最近的公开言论，他希望中国与德国保持一致性，敦促中国进一步开放自己的外国投资市场，并消除其现有的投资障碍，例如在对合资企业在汽车行业投资的要求。一方面中国公司近期对收购德国科技的兴趣激增，另一方面中国政府在汽车行业对外资投资设限，这样的状况形成了典型的贸易冲突。因此，德国目前辩论的焦点不是或在很小程度上是出于维护自身国家安全利益，而是为了使欧盟国在中国的现有和将来的投资创造一个公平竞争的环境。在这种意义上，FMET的监管行动可以被视为触发与中国监管机构进行政治讨论的杠杆，其目标是进一步减少外资对中国贸易和投资的壁垒。到目前为止，中国没有表示重新考虑其立场，并指出中国在德国的投资额甚至没有达到德国在中国投资额的10％。 回到我们关于此次事件到底是一个转折点或只是暂时举措的问题，我们相信欧洲和中国能找到目前的贸易冲突的解决方案。 这样说来，欧盟对非欧盟投资者的并购交易的进一步限制是不太可能的，FMET对中德并购交易的限制，不论从交易数量上还是从审查程度上都将回到正常状态。